執行了近十年的能耗雙控制度即將成為歷史的一頁，取而代之的是向碳排放雙控全面轉型。

國務院辦公廳近日印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（下稱“方案”），從階段目標、相關規劃制度、地方考核制度、行業預警管控、項目評價、碳足跡管理等多個方面作出部署。根據方案，“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標。

“十三五”時期，為倒逼發展方式轉變、加快推進生態文明建設，我國在以往節能工作基礎上，建立了能源消費強度和總量雙控制度，在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區嚴格考核。在此期間，全國能耗強度大幅下降，能源消費總量增速明顯回落。

2022年的政府工作報告提出，有序推進碳達峰碳中和工作，推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。此后，碳排放雙控的概念逐漸走入大眾視野。本次方案則細化了階段性的工作目標，并描繪了制度構建體系的“路線圖”。

中國能源研究會可再生能源專業委員會副秘書長王衛權對第一財經記者表示，能耗雙控和碳排放雙控最大的區別在于，清潔能源能否得到“豁免”。他認為，能耗雙控向碳排放雙控的轉變，突出了碳排放在能源革命過程中的引領性作用，將會進一步促進非化石能源的發展。

“過去一些制造業企業遭遇限產限電，背后是‘眉毛胡子一把抓’：無論企業用的是清潔能源還是化石能源，無一例外受到了用能約束，這既影響了正常的生產生活，也與支持可再生能源發展的目標相悖。因此，向碳排放雙控全面轉變將有效化解部分企業和地方的用能困境。”王衛權稱。

今年4月，生態環境部發布關于公開征求《企業溫室氣體排放核算與報告指南 水泥熟料生產》《企業溫室氣體排放核查技術指南 水泥熟料生產》意見的通知。這是繼發電行業和電解鋁行業，第三個對外征求意見的行業溫室氣體排放核算與核查技術指南。

平衡地方考核壓力

上述三個階段中，第二階段是“十五五”時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度，加強重點領域和行業碳排放核算能力，確保如期實現碳達峰目標；第三階段，碳達峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標評價考核制度，推動碳排放總量穩中有降。

值得注意的是，從過去的經驗來說，GDP的增長與碳排放總量的增長基本呈正相關。但在碳達峰以后，GDP保持增長的情況下，碳排放總量卻需要“穩中有降”，這意味著，中國首先要轉變能源結構，其次要改變產業結構，才能避免碳排放成為中國經濟發展的制約因素。而在碳達峰之前，更要避免“碳沖鋒”，才能適當減輕今后碳減排的壓力，最終實現碳中和。

第一財經記者注意到，方案提到的多項重點任務遵循了“有破有立”的原則。例如，“全面清理現行法規政策中與碳排放雙控要求不相適應的內容”是對原有制度的破除，而方案中提出的建立地方考核制度、行業預警管控、預算管理、項目評價則是立下了新維度，形成管理制度的閉環。

“客觀上說，有的地方用能‘比較干凈’，比如西南用水電多，西北用風電光伏多；有的地方用能‘比較臟’，比如幾個產煤大省用煤多。原來能耗雙控時期極少考慮用能結構的問題，現在執行碳排放雙控就要按照清潔程度分指標了，事關地方經濟發展，必然要全國一盤棋統籌考慮，央地之間會出現一些博弈，但是向清潔化發展是大勢所趨。”林伯強稱。

國家發改委有關人士2日就方案答記者問時，強調了能耗雙控向碳排放雙控全面轉型的三個“有利于”：一是有利于科學精準開展評價考核，樹立鼓勵可再生能源發展、重點控制化石能源消費的鮮明導向；二是有利于促進綠色低碳先進技術研發應用，因地制宜培育新質生產力；三是有利于落實國家自主貢獻目標，展現積極應對全球氣候變化的負責任大國形象。“構建碳排放雙控制度體系是一項系統工程和長期任務，需根據不同階段任務要求，統籌有序推進各項重點工作。”

當前，節能降碳工作面臨新形勢新任務，需要更好發揮節能審查制度對產業轉型升級、支撐全社會節能降碳的重要作用，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。近期，國務院印發《2024-2025年節能降碳行動方案》，明確提出“嚴格固定資產投資項目節能審查”“建立重大項目節能審查權限動態調整機制，研究按機制上收個別重點行業特大型項目節能審查權限”“將碳排放評價有關要求納入固定資產投資項目節能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價”。為落實相關要求，國家發展改革委會同有關方面對《固定資產投資項目節能審查辦法》作了修改完善，起草形成了征求意見稿。

征求意見稿提出：企業投資項目，建設單位需在開工建設前取得節能審查機關出具的節能審查意見。未按本辦法規定進行節能審查，或節能審查未通過的項目，建設單位不得開工建設，已經建成的不得投入生產、使用。

明確節能審查應由地市級及以上節能審查機關負責，禁止將節能審查權限交由不具備審查能力的行政審批機構。

加強項目能源消費和碳排放評價管理。將項目碳排放情況評價有關要求納入節能審查范疇，明確節能審查要對項目能源消費、能效水平及節能措施等情況進行審查，綜合評價項目用能和碳排放情況。進一步完善項目節能報告編制要求，將項目碳排放總量、單位增加值（產值）碳排放、碳排放結構等情況納入節能報告。三是強化節能審查事中事后監管。強化對項目投入生產、使用前的節能審查驗收管理，按照“誰審批、誰驗收”的原則，節能審查驗收工作由節能審查機關負責。明確項目未落實。

需進行節能審查的固定資產投資項目，建設單位應編制節能報告。項目節能報告應包括下列內容：

（一）項目概況；

（二）分析評價依據；

（三）項目建設及運營方案節能分析和比選，包括總平面布置、生產工藝、用能工藝、用能設備和能源計量器具等方面；

（四）節能降碳措施及其技術、經濟論證；

（五）項目能效水平、能源消費情況，包括單位產品能耗、單位產品化石能源消耗、單位增加值（產值）能耗、單位增加值（產值）化石能源消耗、能源消費量、能源消費結構、化石能源消費量、可再生能源消費量和供給保障情況、原料用能消費量；有關數據與國家、地方、行業標準及國際、國內行業水平的全面比較；

（六）項目碳排放情況，包括碳排放總量、單位增加值（產值）碳排放、碳排放結構（能源活動、工業生產過程排放、調入電力熱力等）；單位增加值碳排放應與國家和行業有關標準、國內外同類企業進行比較；

未按本辦法規定進行節能審查驗收或驗收不合格，擅自投入生產、使用的固定資產投資項目，以及以提供虛假材料等不正當手段通過節能審查驗收的固定資產投資項目，由節能審查機關責令建設單位限期整改，并處3萬元以上5萬元以下罰款